盛廷律师：村委会截留征地补偿款合法吗

盛廷律师

广东省的吴先生，最近遇到了一件麻烦事。据吴先生说，他们那里征地，但是后来由村委会发了极少补偿款后，剩下的补偿款就不了了之。

现在，政府部门已经开始占地施工。他们找村委会要说法，村委会称留下了一半的补偿款，其他的才发给村民。吴先生思来想去，觉得这样分配补偿款自己特别“吃亏”，村委会的作法很可能是违法的。

那么，实践中，在农村土地面临征收的时候，失地农民大多会配合当地政府做好搬迁腾地工作，甚至对拿到手的征地补偿款是否合法、合理都没有太大概念。有的农户在没有见到任何征地手续的情况下就按照政府部门的要求腾空土地以便修建道路或者建设某项目，领到的补偿款也微乎其微。

然而，随着老百姓生活水平的提高和法律意识的增强，尤其是在感觉到补偿明显不合理的情况下，他们也逐渐开始关注农村地区征地过程中的一些现象是否合法、合理。正如上述案例中吴先生所面临的情形一样，有一些问题始终困扰着广大被征地农民，诸如：征地补偿款到底都有哪些？村委会有权截留征地补偿款么？如何维权？

补偿费包括哪些？

我们都知道，我国的土地分为国家所有和集体所有两类。而对于农村的土地，有的属于国有，有的属于村集体所有。老百姓常挂在嘴边的“我们的地”其实很多时候是属于村集体的，不论是宅基地也好，承包地也好，都只拥有使用权，并非所有权。

我国《土地管理法》规定，为了国家公共利益需要，可以依法征收集体所有的土地，并按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的，补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费以及社会保障费。

土地补偿费是对“地”的补偿，指因国家征收土地对土地者和土地使用者因对土地的投入和收益造成损失的补偿。

安置补助费是对“人”的补偿，指国家在征收土地时，为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活，所给予的补助费用。

地上附着物补偿费是对“物”的补偿，是对地上物损失的补偿数额，如普遍存在的建养殖场的情形。

青苗补偿费也是对“物”的补偿，指征收时农作物正处在生长阶段而未能收获所产生的损失。

社会保障费用包括基本养老、医疗、工伤、生育、失业保险有关费用。这一方面的费用得结合当地实际情况来进行，各地作法不尽一致，因此也不作过多说明。

补偿费到底怎么计算？

《土地管理法》中只针对征收耕地的补偿费作了规定。土地补偿费，是该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。但是对于征收其他土地的，土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

因此，除了耕地的土地补偿费和安置补助费标准有相对详细的参考外，其他均由当地政府结合土地的现状、生活水平等因素自主制定。如果依照相关规定支付土地补偿费和安置补助费，不能保证被征地农民的生活水平不下降的，可以经有关部门批准，可以提高安置补助费。

补偿费如何分？

土地管理法实施条例》规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，一般就是承包户。

对于安置补助费，必须专款专用，不得挪作他用，分三种情况：

第一，由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由其管理和使用；

第二，由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；

第三，不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。这里，被征地农民应清楚安置的形式，是村集体安置还是其他单位，还是不做统一安置。另外，根据国土资源部于2010年6月26日发布实施的《关于进一步做好征地管理工作的通知》，对于应支付给被征地农民的，要支付给农民个人，不得截留。

那这是不是就意味着，征地补偿费就应直接支付给农民，村委会就不能截留呢？

结合国土部对《关于进一步做好征地管理工作的通知》所作的解读可知，补偿安置费要直接支付给农民个人，不再通过乡村等环节支付，防止截留、挪用情况发生。这里，应直接支付给被征地农民的是安置补助费，并非全部的征地补偿费。该《通知》还规定，征地补偿费主要用于被征地农民。由此看来，即使村委会可以截留，这部分的比例也不能太大。

村委会有权截留补偿费吗？

对于村委会能否截留征地补偿款，我国法律并没有作出明确的规定。不过，事实上，确实需要一笔资金用于村集体公共建设或其他公益用途，比如修建学校、建身设备、村办企业等等。这也是不得不考虑进去的客观情况，但必须在法律框架内进行。比如上文提到的，地上附着物及青苗补偿费、安置补助费就不能截留，且安置补助费要专款专用，不能挪作他用。

因此，村委会可以截留的，也就是土地补偿费了。

各级省政府结合实际情况做了相应的规定。例如《河北省人民政府关于实行征地区片价的通知》〔2008〕132号规定，土地补偿费20%归集体经济组织，80%归被征地的土地使用权人或者按照家庭承包方式承包土地的农户。福建省规定，土地补偿费支付给农村集体经济组织，但是农民没有土地可承包的的情况下，应当将不少于70%的土地补偿费支付给被征地农民。针对撤销村集体建制的，山西省规定，土地补偿费80％分配给被征地农户。因此，我们通常认为，村委会能够截留的土地补偿费部分保持在20%左右的比例就是合理的。如果村委会截留得过多，比如有的地方的村委会提取50%的补偿费高达数百万元，声称将用于公益事业。这时老百姓就需要掂量下拿到手里的补偿费是否合理了。因此，吴先生所称的村委会截留一半的补偿款，比例严重偏大。

如何截留才合法？

《物权法》规定，土地补偿等费用的使用分配办法应当依照法定程序经本集体成员决定。《村民委员会组织法》也规定，对于征地补偿费的使用和分配方案需要经村民会议讨论决定，村民也可以委托代表进行。村民委员会和村务监督机构应当将征地补偿费使用及分配方案等建立村务档案。事实上，截留部分补偿款也都是通过村民会议或者村民代表大会决定的。当然也有其他情况，比如村委会会议承包经营权证上登记的面积和实际面积不符而扣发一部分费用。

但是，村民会议作出分配决议应当遵循法律的规定，如村民会议由本村十八周岁以上的村民组成，召开村民会议，应当提前十天通知村民，有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。这些法定程序的设计有利于保证农民对涉及自身权益的事情上能够有充分的自主参与权。本案中的吴先生应弄明白村委会所称的截留一半的补偿款，是否经过了村民会议或者村民代表大会商议。

非法截留怎么办？

根据上文分析可知，由村民大会或者村民代表大会讨论决定补偿款的分配，须经由法定程序。

《村民委员会组织法》规定，征地补偿费使用及分配方案应当建立相应的村务档案，应当保证真实完整，并妥善保管。如果作为本村村民，对于征地补偿款一事一无所知，也并没有听说召开过村民会议。

那么，村委会所说的召开村民会议或者村民代表大会的程序极有可能也是不合法的。即便由村民会议或者村民代表会议通过决定截留部分补偿款，那么也不是合法的分配方案。

因此，如果本案的吴先生对村委会截留补偿费的决议有异议，可以申请村务公开，看村民会议是否合法进行，比如是否有村民或者代表签字，表决程序是怎样的等等。根据《村民委员会组织法》和《物权法》均规定，如果认为村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。因此，如果发现分配决议侵犯了自己权益的，则向法院申请撤销，也可以通过其他合法途径向上级有关部门反映，以纠正非法截留的歪风邪气，保障自身的合法权益。