【城市规划】城市双修背景下杭州城市有机更新规划体系构建与实践

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【城市更新】城市双修背景下杭州城市有机更新规划体系构建与实践 | 上海城市规划
2017-12-05 杨毅栋 洪田芬 上海城市规划杂志
当前中国大城市较为成熟的有机更新模式，是以用地更新为核心、由规土合一的城市更新部门来推动的。杭州尚未实现规土合一，但在城市建设和更新历程的经验积累中逐渐走出了一条多层次、多主体、多价值更新的新路径，也成为了“城市双修”的先行者。在整合杭州城市有机更新体系与实践的基础上，形成一种更具现实基础、战略思维和推广意义的新模式，为其他城市的有机更新工作提供借鉴和参考，积极推动中国城市的转型发展。



1城市有机更新理论与模式

西方发达国家对旧区改造的理论研究经历了3个阶段：第一阶段是基于形体规划思想的拆旧建新式改造阶段，即在大规模清除重建的基础上进行的旧城重新规划和建设；第二阶段是对上阶段的经验总结进行反思，进入基于人本主义思想的局部整治改造阶段，着重研究如何通过整治手段来改善复苏城市中心区，重现活力；第三阶段是基于可持续发展理念的多目标和谐更新阶段，政府、市场和社区“三力合一”，维修、新建、改造3种更新手段并重，把投资从富裕地区引入旧城区的开发与建设中。
从中国大城市现阶段的有机更新实践来看，基本体现第三阶段更新的特点。国内城市比较成熟的更新体系主要有两种模式：一是以广州、上海为代表的用地分类更新模式；二是以深圳为代表的策略分类更新模式，依据更新力度分为综合整治、功能改变和拆除重建3种形式，以城市更新单元来明确某一区块的具体运作方式。从实施层面来看，首先需要在规土局下设置专门主管城市更新的部门，以审批管控的方式来操作实施。而国内大多数城市尚未实现规土合一，不具备设置专业部门管理推进的条件，难以复制这些城市的先进经验。相比而言，经过多年的实践，杭州走的是一条多层次、多主体、多价值更新的创新路径，可以为其他城市的有机更新工作提供更多借鉴和参考。

2杭州城市有机更新历程与实践总结

2.1  旧城改造阶段（1978—1999年）：大规模清除重建
1978年党的十一届三中全会以后，杭州集中了大量财力用于旧城改造，部分旧城区人口被疏散到近郊新建的小区。杭州老城区大规模拆迁，以古荡、朝晖、采荷、大关、景芳等10余个小区的建设为序幕，新城区逐步建立。
1990年代初期，杭州市政府提出了2000年前全面完成旧城改造的目标。由于以旧区更新改造、改善居民的生活居住条件、提升城市整体形象的指导思想相对单一，尚未对老城区的历史文化遗存保护有足够的重视，这阶段的旧城改造对历史文化遗产造成较大破坏。
2.2  局部改善阶段（1999—2013年）：遗产保护带动小规模更新改造
1999年以后，杭州主要针对六七十年代甚至更早时期建设的老旧小区进行房屋、道路、基础设施、物业管理的改善，相继开展了背街小巷改善、危旧房改善、庭院改善、物业管理改善等综合改造工程，提高了公共设施服务水平，改善了居住环境，提升了城市形象，已形成较为成熟的模式和机制。
这一时期，杭州市政府实施了大量的历史文化街区（地段）的保护和更新整治工程。自2005年的小河直街历史文化街区保护工程开始，实行居民的“鼓励外迁、允许自保”政策，探索政府、市场、居民等多方共同参与的保护模式。在历史文化名城保护理念提升的引导下，强调以遗产保护带动城市的更新改造，提升区域发展价值。
2.3  城市双修阶段（2013年至今）:目标多模式和谐更新
2012年党的“十八大”提出建设美丽中国后，杭州以《“美丽杭州”行动规划》为指引，以城市更新和环境整治提升为抓手，与城市功能完善、城市产业创新发展、城市风貌特色塑造、公共服务设施完善、人民生活品质提高、文化传承和生态环境修复的多目标相结合，奠定城市双修的总体格局，努力成为“美丽中国建设的样本”。
在更新实践上，实行点状更新、分类更新和分区更新等多种更新模式：点状更新如单一旧住宅区、旧厂房的改造；分类更新如城村改造行动，以某一类别的城市空间改造为抓手，带动周边区域的整体提升；分区更新如城北地区更新改造，以具有相似历史特征为划定更新范围的依据，针对整个大区域进行内部空间优化。在更新规划和建设过程中，遵循“城市双修”的工作方针：即尽量避免大拆大建，既要保护原有肌理，又允许建设发生，新旧巧妙融合。以更新和织补的理念和方法，来修补城市空间和功能设施，修复城市生态环境，提升城市空间品质。


城中村改造涉及的城市重点地区、轨道交通站点800 m覆盖范围


白沙泉城中村改造

3杭州“城市双修”背景下的规划体系构建

3.1  总规引领层面
《杭州市城市总体规划》中指出，杭州现阶段的更新重点是在历史文化遗存保护和延续下的棚户区和城中村改造，并提出了具体的实施策略。在总规引领下，杭州以生态和城市为两大更新对象，制定了一系列专项规划、详细规划来引导实施。
3.2  专项指导层面
在生态修复方面，包含生态格局、生态环境和生态景观3个层次空间的更新修复：通过《杭州市城市总体规划》，开发边界实施规划，划定开发边界，提出具体实施方法，引导生态格局的保护和修复；一系列专项规划，推动水环境、大气环境、土壤环境等生态环境修复；编制“四边三化”专项规划，引导生态景观修复等。
在城市修补方面，主要是历史文化街区、城中村、城中厂、旧住宅区、微空间和小城镇6种不同城市空间的更新改造，均遵循因地制宜，保护、利用、整治、改造多手段综合平衡的方针：历史文化街区有专门的街区保护规划；城中村改造有《杭州市区城中村改造规划技术导则》引领规划实施；城中厂分为工业遗产和工业园区两大类型，针对工业遗产编制了保护利用专项规划，针对工业园区则编制工业园区提升改造规划；在城市旧住宅区改造方面，编制了棚户区改造、危旧房治理等专项规划；针对城市“微空间”的更新改造，制定了《杭州市环境提升与交通保障实施导则》；以小城镇综合整治规划为引领，将“城市更新”的内涵延伸到“城镇更新”。


城北地区更新治理空间分类

3.3  详规实施层面
专项规划里针对城市不同类型空间的规划策略，最终还是落实到地区详细规划中指导实施。如城中村改造，在《杭州市区城中村改造规划技术导则》的基础上，区级层面制定“一区一规划”，一方面为区内各村改造提供思路，另一方面作为市级部门监督考核的依据；村级层面，面向工程建设，编制“一村一规划”。而历史街区保护规划、工业园区提升改造规划等，也要落实到控规调整中予以实施。此外，由分区为主体编制重点地区城市设计，深化城市更新中对城市生态、建筑形态、景观风貌的细节要求。


杭州城市有机更新体系

3.4  政策推动层面
杭州目前的有机更新政策同样集中于分类的政策引导。如涉及内容比较多的城市产业用地的更新政策、城中村改造规划技术导则、工业遗产建筑保护规划管理规定等，全市性针对城市有机更新全面系统的政策法规尚未推出。在产业用地更新政策上有较大创新，《杭州市推进“空间换地”实施“亩产倍增”规划管理意见》等创新型产业政策即提出以容积率指标提升倒逼转型的思路。


更新改造弹性指标选取

4杭州城市有机更新规划体系存在问题与优化思考

4.1  内涵优化
从现行杭州城市更新规划体系来看，更强调工作效能而相对忽视对上阶段城市工作成功经验的总结和批判继承，在城市更新的内涵上少有深化与突破。杭州应当对城市更新进行从个体到整体、物质到文化的内涵进行深化研究，丰富和扩大城市更新的理论基础。
4.2  手段优化
在更新手段的选择上，杭州需要更加慎重。一方面在一系列城市国际化大事件助推下，杭州需要采取拆除重建的方式来嵌入更高级别的城市功能；另一方面，随着杭州人口增长和用地扩张，大型制造业外溢搬迁和产业提升转型，非核心功能的外迁成为城市更新的内生动力。采取什么样的更新手段，才能在空间更新的同时做好社会结构、文化体系的修复与更新，延续城市文化传承，展现独特韵味，是新时期杭州城市更新面对的核心问题。杭州如何把握“大更新”和“微更新”之间的尺度选择，也有待于进一步深化。
4.3  保障优化
杭州对重要的分类工作，都设立了专门的管理机构，以多主体来推动多类型的更新。但统筹协调土地、财税、商贸、规划、房管等多部门，推动全市性城市更新工作的体制机制有待建立。一方面应当推动规土合一的城市更新机构的建立，另一方面应完善政策覆盖，把握容量、功能和产权的“更新三要素”，推出相应政策以促进政府、市场和社区的“三力合一”来驱动更新。

5结语

从城市更新的广度来看，杭州市的“城市双修”工作基本上实现了空间层面和类型层面的全覆盖，更新的内容和类型不断完善、愈加精细化；从城市更新的深度来看，杭州以分类更新为主要手段，重视宏观层面的指导和微观层面的措施相结合；从城市更新的力度来看，杭州出台了一些城市更新的相关政策措施，设立了一些专门的管理机构，以多主体来推动更新工作；从城市更新的目标上看，城市更新与城市功能完善、城市产业创新发展、城市风貌特色塑造、公共服务设施完善、人民生活品质提高、文化传承和生态环境修复的多目标相结合，积极推动城市转型发展。


详情请关注《上海城市规划》2017年第5期《城市双修背景下杭州城市有机更新规划体系构建与实践》，作者：杨毅栋、洪田芬，杭州市城市规划设计研究院。

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